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[他山之石] 最高院判例:责令改正不属于行政处罚!

信息来源:市执法局     发布日期:2020-11-13     

案件简介

王元和诉山东省淄博市人民政府(以下简称淄博市政府)行政复议一案,再审申请人淄博市政府不服山东省高级人民法院(2017)鲁行终220号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员黄永维、审判员梁凤云、审判员王海峰参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

2016年5月16日,淄博市政府作出淄政复决字〔2016〕第11号行政复议决定(以下简称被诉复议决定),撤销了山东省淄博市住房公积金管理中心作出的淄住限改字〔2015〕第2号责令限期整改通知书(以下简称涉案责令限期整改通知书)。王元和不服被诉复议决定,向山东省淄博市中级人民法院提起本案行政诉讼,请求法院依法撤销被诉复议决定。一审法院判决驳回了王元和的诉讼请求。山东省高级人民法院二审判决撤销了一审判决和被诉复议决定,责令淄博市政府重新作出复议决定。

一审裁判

在1998年2月至2007年10月25日期间,王元和与山东华狮啤酒有限公司(以下简称华狮公司)存在事实劳动关系。2007年10月26日,华狮公司与王元和又签订劳动合同,合同期限为3年(合同上写明为2007年10月26日至2007年10月25日止)。2008年7月31日,王元和向山东省沂源县人民法院提出民事诉讼,要求解除其与华狮公司之间的劳动合同。在王元和与华狮公司劳动关系存续期间,华狮公司未给王元和设立公积金账户。山东省淄博市住房公积金管理中心在接到王元和投诉后,于2015年8月17日立案调查,于同月28日作出涉案责令限期整改通知书。该通知书认定华狮公司未按《住房公积金管理条例》第十五条、第十七条、第三十七条的规定为王元和设立住房公积金,要求华狮公司在收到通知书后5日内为王元和办理住房公积金设立手续。华狮公司不服该通知,于2016年2月18日向淄博市政府申请行政复议。淄博市政府于2016年5月16日作出被诉复议决定,认定华狮公司在其与王元和存在事实劳动关系期间,未依法为王元和办理住房公积金账户设立手续,违反了《住房公积金管理条例》第十五条第一款的规定。因该违法行为在二年内未被发现,依据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)第二十九条的规定,不应对华狮公司给予行政处罚。根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第二十八条第一款第三项第三目之规定,撤销山东省淄博市住房公积金管理中心作出的涉案责令限期整改通知书具体行政行为。王元和不服被诉复议决定,请求法院依法撤销被诉复议决定。

山东省淄博市中级人民法院(2016)鲁03行初27号行政判决认为,王元和认为山东省淄博市住房公积金管理中心责令限期整改通知书不适用行政处罚法第二十九条的理由,不予支持。在华狮公司提出复议申请后,淄博市政府按照行政复议法及相关规定,经过初步审查、受理、被申请人答复、审理、决定等环节,作出了被诉复议决定并依法送达。淄博市政府的复议程序符合法律规定。综上所述,淄博市政府所作出的被诉复议决定虽对部分事实认定错误,但该错误认定对复议决定结果没有产生影响。该复议决定程序合法,适用法律正确。王元和的诉讼请求,事实和法律依据不足,不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,驳回王元和的诉讼请求。

王元和不服,提起上诉。

二审裁判

山东省高级人民法院(2017)鲁行终220号行政判决认为,淄博市政府作出的行政复议决定适用行政处罚法第二十九条撤销山东省淄博市住房公积金管理中心作出的涉案责令限期整改通知书属适用法律错误,应予撤销。一审法院维持淄博市政府的行政复议决定不当,二审法院予以纠正。王元和与华狮公司之间劳动关系存续期间是一审法院适用行政处罚追责时效的前提,鉴于本案不适用行政处罚相关规定,其不属于审查范围,不予审理。2017年6月20日,二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定,作出(2017)鲁行终220号行政判决:一、撤销一审判决;二、撤销淄博市政府被诉复议决定;三、责令淄博市政府就华狮公司的行政复议申请重新作出复议决定。

再审申请

淄博市政府向最高人民法院申请再审,请求撤销二审判决,再审本案。其申请再审的事实与理由为:责令改正行为应属于行政处罚,二审判决认定“限期改正”不属于行政处罚,其与行政处罚分属两种行政行为,此认定属于适用法律错误。

再审裁判要点:本院认为,本案争议的焦点为山东省淄博市住房公积金管理中心作出的责令华狮公司限期改正这一行政行为是否属于行政处罚,即责令改正或限期改正违法行为是否属于行政处罚的问题。首先,责令改正(或者限期改正)与行政处罚概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁;而责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。其次,两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁,是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺,是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒;而责令改正或者限期改正违法行为,其本身并不是制裁,只是要求违法行为人履行法定义务,停止违法行为,消除不良后果,恢复原状。第三,两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度,对行政相对人科处新的义务,以告诫违法行为人不得再违法,否则将受罚;而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务,纠正违法,恢复原状。第四,两者形式不同。行政处罚法第八条规定了行政处罚的具体种类,具体有:警告,罚款,没收违法所得、非法财物,责令停产停业,暂扣或者吊销许可证、执照和行政拘留等;而责令改正或者限期改正违法行为,因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。综上,责令改正或限期改正违法行为是与行政处罚相不同的一种行政行为,二审法院认为其不属于行政处罚,并无不当。

本案中,根据一、二审法院所查明的事实,王元和与华狮公司之间在一定期间内存在劳动关系,但华狮公司未为其办理住房公积金账户设立手续。根据《住房公积金管理条例》第三十七条关于“违反本条例的规定,单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的,由住房公积金管理中心责令限期办理;逾期不办理的,处1万元以上5万元以下的罚款”的规定,住房公积金管理中心具有作出责令限期改正和行政处罚两种行政行为的行政职权。山东省淄博市住房公积金管理中心据此作出涉案责令限期整改通知书责令华狮公司限期改正,但并未予以行政处罚。淄博市政府依据行政处罚法第二十九条之规定作出被诉复议决定,撤销了山东省淄博市住房公积金管理中心作出的涉案责令限期整改通知书,属适用法律错误。二审法院判决撤销被诉复议决定,亦无不当。

再审判决:上,再审申请人淄博市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回山东省淄博市人民政府的再审申请。

相关法律法规

《住房公积金管理条例》

第十五条 单位录用职工的,应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记,并持住房公积金管理中心的审核文件,到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。

单位与职工终止劳动关系的,单位应当自劳动关系终止之日起30日内到住房公积金管理中心办理变更登记,并持住房公积金管理中心的审核文件,到受委托银行办理职工住房公积金账户转移或者封存手续。

第十七条 新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金,月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。

单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金,月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。

第三十七条 违反本条例的规定,单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的,由住房公积金管理中心责令限期办理;逾期不办理的,处1万元以上5万元以下的罚款。

《中华人民共和国行政处罚法》

第二十九条 违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。

前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。

《中华人民共和国行政复议法》(2009)

第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,按照下列规定作出行政复议决定:

(一)具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持;

(二)被申请人不履行法定职责的,决定其在一定期限内履行;

(三)具体行政行为有下列情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:

1.主要事实不清、证据不足的;

2.适用依据错误的;

3.违反法定程序的;

4.超越或者滥用职权的;

5.具体行政行为明显不当的。

(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为。

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的,被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条 行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第八十九条 人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:

(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;

(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;

(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;

(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。

第九十一条 当事人的申请符合下列情形之一的,人民法院应当再审:

(一)不予立案或者驳回起诉确有错误的;

(二)有新的证据,足以推翻原判决、裁定的;

(三)原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的;

(四)原判决、裁定适用法律、法规确有错误的;

(五)违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判的;

(六)原判决、裁定遗漏诉讼请求的;

(七)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;

(八)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第一百一十六条当事人主张的再审事由成立,且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的,人民法院应当裁定再审。

当事人主张的再审事由不成立,或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的,人民法院应当裁定驳回再审申请。




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